新一轮城市更新行动下 项目谋划的方向

中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）提出，转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。《意见》明确了城市更新行动的总体要求、主要任务和支撑保障举措，勾画出未来实施城市更新行动的“路线图”。

《意见》提出八项主要任务要求。这八项任务既是政府、城投、银行、建企的责任担当，也是项目谋划的方向，资金争取的指引，也是可能的业务机会。

一政策定调：三大关键词

1）盘活存量

与棚改时期“拆了重建”的路径不同，城市更新强调“不搞大拆大建”，而是聚焦“既有建筑改造”与“低效空间再利用”。包括：

危房整治：D级危房拆除、C级危房加固改造；

老旧厂房、低效商业、闲置办公：更新转型为创意园区、产业基地、公服场所；

土地性质联动调整：推动文旅、演艺、创投、康养等产业低成本落地。

过去拼的是开发速度，现在比的是盘活能力。城市更新重点不是推倒重来，而是对老厂房、闲置楼宇、危旧住宅“因材施改”。

想象一下：老工厂变成创意园区，老写字楼变成孵化基地，老居民楼加装电梯变成绿色节能社区……这些变化，带来的不仅是生活体验的提升，更是土地与资产的“二次增值”。

尤其是主城区，那些过去被忽视的“老破小”，现在可能是价值重估的起点。

2）系统优化

这次更新不再是“头痛医头脚痛医脚”，而是整个系统的优化升级。

这次《意见》的逻辑并不只停留在“房屋本体”，而是构建了一个“从点到面、从房屋到城区”的全链条更新体系。将它概括为“自下而上的五级系统更新”：

把生活圈系统完善起来，这意味着什么？意味着“社区经济”的春天来了。以前我们可能觉得社区团购、社区食堂、养老托育是小生意，可等到配套齐全、需求聚合，一旦做成体系，那是城市日常消费的大入口。

3）项目为王

终还是要靠一个个项目来落地。文件明确了一个新导向：以城市更新项目的“谋划实施”为抓手，既要补短板，也要促融合。这是在强调以项目来探索新模式，形成“以点带面”的方式撬动地方形成可持续城市更新模式，推动从项目驱动向机制驱动转型。

文件强调要以“城市更新项目谋划实施”为着力点，推动从政策导向到项目落地的转变，核心包含：

设施短板补齐：地下管网、排水防涝、综合管廊等基础设施；

功能更新融合：鼓励文旅、商业、居住、文化复合型功能区落地；

历史街区保护利用：推动文化资源与现代消费融合；

产业功能配套：为未来发展预留创新型业态空间。

这对项目操盘者提出了更高要求——不仅要能搞基础设施、做加建改造，还得懂如何把商业、文化、旅游融合在一个街区里，打造综合功能场景，营造一种工作、生活方式。

二钱从哪来？三股力量齐发力

城市更新这事听着好，但也绕不开一个老问题：钱从哪来？

财政政策在其中发挥着“引导、撬动、保障”三重作用。

从郭方明司长的讲话来看，财政支持城市更新路径体现在“三个聚焦”：

首先，聚焦探索新模式，以财政资金引导城市更新体制机制创新。其次，聚焦重点任务，以财政投入保障关键城市更新工程的实施。第三，聚焦财政金融协同：推动构建可持续、多元化投融资体系。

从这个三个聚焦看，可以看出更新的钱可以从哪里来？

答案是：财政启动、金融接力、市场落地，三股力量一起推。

1）财政资金：为模式探索提供试验田

首先，先由财政“点火”——中央财政以“专项补助 + 中央预算内投资 + 国债投入”的方式，起到“点火”作用，重点用于启动试点、补齐短板。

比如，首批15个城市试点，推动城市在实践中总结更新经验和模式。财政引导“补短板”，特别是在地下管网、污水处理等基础设施方面精准投入，解决城市运行“看不见”的风险。财政促进“消费导向的更新”，老旧片区改造不仅关注居住功能，还注重文化、休闲、旅游等消费场景的植入，带动内需。财政支持“机制建设”，鼓励地方在投融资机制、项目审批、储备等方面探索新制度。

别小看财政投的这笔钱，它相当于给了市场一颗“定心丸”。

其次，财政资金在关键环节起到了“压舱石”作用。

比如，老旧小区改造共安排1594亿元中央补助，直接改善居民生活环境，是城市更新的重要民生工程。2024年投入4250亿元用于燃气管道更新、防涝设施等项目，体现出财政“长周期”“大强度”投入特征。税费优惠配套，减免企业所得税、土地使用税、配套费等，有效降低社会资本和企业的参与门槛。

2）金融补位：政策性银行助力

紧接着政策性金融来补位。像国家开发银行、农业发展银行等，将在“风险可控、财务可持续”的前提下，为符合条件的更新项目提供低息贷款支持。

特别值得关注的是，政策已明确鼓励更多“城市更新专项REITs”“绿色债券”等金融工具参与。意味着，未来城市更新项目的资产证券化（比如城市更新REITs）也有望放开，会是非常重要的融资工具。

3）市场接力：民间资本积极跟进

，是把这盘棋真正下活——靠市场。文件中提到了鼓励民营企业参与基础设施、公服项目，打通片区开发、特许经营、PPP合作等路径，让社会资本成为主力军。

鼓励民营资本、社区居民参与更新；

推动PPP模式、特许经营、片区开发等多种市场化路径；

优化土地审批、用途调整流程，土地用途也将更加灵活，降低民资进入门槛，为各类运营型企业提供舞台。

真正能“接住项目”的，是那些具备长周期开发能力、资源整合能力与产业导入能力的企业——平台型文旅公司、运营型城投公司、复合型开发商，将成为未来核心主力。

三项目谋划的方向

《意见》提出八项主要任务要求。这八项任务既是政府、城投、银行、建企的责任担当，也是项目谋划的方向，资金争取的指引，也是可能的业务机会。

任务一：加强既有建筑改造利用

稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。

分类分批对存在抗震安全隐患且具备加固价值的城镇房屋进行抗震加固。

涉及不可移动文物、历史建筑等保护对象的，按照相关法律法规予以维护和使用，“一屋一策”提出改造方案，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑。

持续推进既有居住建筑和公共建筑节能改造，加强建筑保温材料管理，鼓励居民开展城镇住房室内装修。

加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用，根据建筑主导功能依法依规合理转换土地用途。

任务二：推进城镇老旧小区整治改造

更新改造小区燃气等老化管线管道，整治楼栋内人行走道、排风烟道、通风井道等，全力消除安全隐患，支持有条件的楼栋加装电梯。

整治小区及周边环境，完善小区停车、充电、消防、通信等配套基础设施，增设助餐、家政等公共服务设施。

加强老旧小区改造质量安全监管，压实各参建单位责任。结合改造同步完善小区长效管理机制，注重引导居民参与和监督，共同维护改造成果。

统筹实施老旧小区、危险住房改造，在挖掘文化遗产价值、保护传统风貌的基础上制定综合性保护、修缮、改造方案，持续提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能和文化价值。

任务三：开展完整社区建设

完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈。

开展城市社区嵌入式服务设施建设，因地制宜补齐公共服务设施短板，优化综合服务设施布局。

引导居民、规划师、设计师等参与社区建设。

任务四：推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造

推动老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，因地制宜打造一批活力街区。

改造提升商业步行街和旧商业街区，完善配套设施，优化交通组织，提升公共空间品质，丰富商业业态，创新消费场景，推动文旅产业赋能城市更新。

鼓励以市场化方式推动老旧厂区更新改造，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。

积极推进城中村改造，做好历史文化风貌保护前期工作，不搞大拆大建，“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生活环境。加快实施群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的城中村改造项目。

推动老旧火车站与周边老旧街区统筹实施更新改造

任务五：完善城市功能

建立健全多层级、全覆盖的公共服务网络，充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板，合理满足人民群众生活需求。

积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设。完善城市医疗应急服务体系，加强临时安置、应急物资保障。

推进适老化、适儿化改造，加快公共场所无障碍环境建设改造。增加普惠托育服务供给，发展兜底性、普惠型、多样化养老服务。

因地制宜建设改造群众身边的全民健身场地设施。

推动消费基础设施改造升级。

积极拓展城市公共空间，科学布局新型公共文化空间。

任务六：加强城市基础设施建设改造

全面排查城市基础设施风险隐患。

推进地下空间统筹开发和综合利用。加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造，完善建设运维长效管理制度。

推动城市供水设施改造提标，加强城市生活污水收集、处理和再生利用及污泥处理处置设施建设改造，加快建立污水处理厂网一体建设运维机制。

统筹城市防洪和内涝治理，建立健全城区水系、排水管网与周边江河湖海、水库等联排联调运行管理模式，加快排水防涝设施建设改造，构建完善的城市防洪排涝体系，提升应急处置能力。

推动生活垃圾处理设施改造升级。

加强公共消防设施建设，适度超前建设防灾工程。

完善城市交通基础设施，发展快速干线交通、生活性集散交通和绿色慢行交通。

加快建设停车设施。

优化城市货运网络规划设计，健全分级配送设施体系。

推进新型城市基础设施建设，深化建筑信息模型（BIM）技术应用，实施城市基础设施生命线安全工程建设。

任务七：修复城市生态系统

坚持治山、治水、治城一体推进，建设连续完整的城市生态基础设施体系。

加快修复受损山体和采煤沉陷区，消除安全隐患。

推进海绵城市建设，保护修复城市湿地，巩固城市黑臭水体治理成效，推进城市水土保持和生态清洁小流域建设。

加强建设用地土壤污染风险管控和修复，确保污染地块安全再利用。

持续推进城市绿环绿廊绿楔绿道建设，提高乡土植物应用水平，保护城市生物多样性。

增加群众身边的社区公园和口袋公园，推动公园绿地开放共享。

任务八：保护传承城市历史文化

衔接全国文物普查，扎实开展城市文化遗产资源调查。

落实“老城不能再拆”的要求，全面调查老城及其历史文化街区，摸清城镇老旧小区、老旧街区、老旧厂区文化遗产资源底数，划定严格的保护范围。开展文化遗产影响评价，建立健全“先调查后建设”、“先考古后出让”的保护前置机制。

加强老旧房屋拆除管理，不随意拆除具有保护价值的老建筑、古民居，禁止拆真建假。

建立以居民为主体的保护实施机制，推进历史文化街区修复和不可移动文物、历史建筑修缮，探索合理利用文化遗产的方式路径。

保护具有重要历史文化价值、体现中华历史文脉的地名，稳妥清理不规范地名。

加强城市更新重点地区、重要地段风貌管控，严格管理超大体量公共建筑、超高层建筑。

（文章来源于中科国评科技研究院、地下管网）